Financiamiento de la Educación Superior Pública Colombiana
Manizales, 12 de Mayo de 2008
Antes de entrar en materia en el tema del financiamiento de la educación superior en Colombia, quisiera detenerme por unos momentos a recordar la rápida evolución que ha tenido la matrícula y la cobertura en los últimos años; según los datos del SNIES, la cobertura nacional entre 18 y 23 años estaba en 6.94% en el año 1985 y en el 2005 ya íbamos por el 28.9%; ello, determina haber cuadruplicado la cobertura en un término de 20 años, esfuerzo nada despreciable. Para el año 2007, llegamos 31.8% superando la media Latinoamericana.
Es más, nuestra dispersión geográfica y la desigualdad entre las regiones, nos ofrece la paradójica realidad de tener sitios con una cobertura muy alta como Bogotá con un 60%, comparable con la de los países del norte, mientras varios departamentos tienen coberturas por debajo del 10%.
Hay que tener cuidado con los indicadores agregados, ellos esconden una discriminación con las regiones que no puede soslayarse.
En estos logros las instituciones públicas y privadas se reparten laureles de tu a tu; cada una aporta un 50% de la matrícula de educación superior, un poco más las públicas.
Si hiciéramos algo similar con la investigación en las universidades, habría que confesar que para 1985, la actividad en este campo era exótica, no había siquiera un solo programa de formación a nivel doctoral; hoy en cambio, tenemos 92 programas de doctorado ofrecidos en 22 universidades, con una matrícula activa de 1.946 estudiantes de doctorado y 584 egresados doctores a diciembre de 2007, 496 de ellos graduados después del 2000, lo que muestra la extraordinaria dinámica de los últimos años.
Hay nuevos aires de reconciliación en el país con los temas de la ciencia, la tecnología y la innovación: se tramita un proyecto de ley para darle un mayor estatus a Colciencias y dotarla de recursos; se está discutiendo una política de ciencia, tecnología e innovación por primera vez en Colombia que va a llevarse a documento Conpes; hay conciencia creciente de la necesidad de formar doctores de manera acelerada para suplir las deficiencias de nuestras capacidades nacionales, entre muchas otras acciones que apuntan a trasformar la realidad en estas materias.
Reseño estos datos para ambientar esta discusión y sacarla del manido camino de auto flagelación que nos es tan común, mirándonos con los países que van adelante, e ignorando los esfuerzos que se han hecho y está haciendo la academia colombiana por salir adelante, incluso en medio de las precarias condiciones existentes. Nada hay más fácil que hacer tabula rasa.
Empecemos ahora sí el tema que nos convoca, reconociendo que en el panorama mundial no hay un solo modelo de financiación de la educación superior, que pueda catalogarse como ideal; lo que hay en cambio, es un espectro variado donde lo público y lo privado participan de distinta forma.
No todos los fondos estatales van hacia lo público, y no todos los fondos privados van hacia lo privado.
La educación superior pública y totalmente gratuita es un modelo que ha sido modificado en todo el mundo, se suele hablar de Francia y de algunos países nórdicos, pero la única verdad, es que todos están migrando hacia formas de financiamiento privado y en todo caso los fondos públicos son entregados con criterio de resultados.
José Joaquín Brunner, investigador chileno, de amplio reconocimiento internacional, en su estudio sobre mercados de educación superior, clasifica los sistemas nacionales a lo largo de un continuo que va desde lo estrictamente público hasta lo estrictamente privado.
Los agrupa en cuatro estados de situación, asociados a un cuadrado dividido en cuatro partes iguales; el superior derecho, lo define como una situación de mercado dominante y el inferior izquierdo, como una situación de mercado complementario menor; el superior izquierdo, será mercado complementario mayor y el inferior derecho, mercado dominante menor; en todos ellos, el mercado está presente; veamos:
Situación de mercado dominante mayor: es aquella donde se combinan una alta proporción de recursos provenientes de fuentes privadas con un alto nivel de matrícula radicada en instituciones privadas. En el mapa corresponde al cuadrante superior derecho, situación en la cual se encuentran ubicados los sistemas de Corea, Chile, Japón e Indonesia.
En efecto, en todos estos casos más del 50% de los recursos que financian los servicios educacionales de las instituciones proviene de los hogares y otras entidades privadas y más de la mitad de la matrícula se localiza en instituciones privadas. Además, en todos estos casos la matrícula privada se halla exclusiva o mayoritariamente concentrada en instituciones privadas independientes (Corea, Japón e Indonesia, 100%; Chile, 76,1%). Asimismo, en esta situación de mercado dominante mayor es posible suponer que los gobiernos emplean intensamente mecanismos e instrumentos de mercado para asignar subsidios a las instituciones de educación superior, incluidas las instituciones públicas, las cuales, en cualquier caso, recibirán solo una fracción de su financiamiento de fuentes públicas. Asimismo, en estos sistemas nacionales el peso mayor del financiamiento privado recaerá en los propios estudiantes y sus familias (i.e., los hogares), que aportan el total del financiamiento privado (Japón) o una significativa proporción (Chile, 98,1%; Indonesia, 87,9%; Corea, 75%).
Situación de mercado dominante menor: corresponde a los sistemas ubicados en el cuadrante inferior derecho del mapa, donde más del 50% de los ingresos de las instituciones proviene de fuentes privadas en tanto que la matrícula privada alcanza a menos de un 50%. Comprende las posiciones de los sistemas de Estados Unidos y Australia donde sólo un 23,2% y un 0,2% de la matrícula, respectivamente, se radica en instituciones privadas, pero donde todas las institucionestanto públicas como privadascobran aranceles, con la particularidad adicional, en el caso de Australia, de que una parte sustantiva del ingreso de las universidades proviene del pago de matrículas por parte de estudiantes extranjeros (que suman un 18,7% de la matrícula total de educación superior).
También en el caso de estos sistemas los gobiernos emplean con frecuencia mecanismos e instrumentos de mercado para el financiamiento de las instituciones públicas y éstas componen sus presupuestos anuales con recursos provenientes mayoritariamente de fuentes privadas (OECD 2004; Marginson 2004, Kaiser et al 2003).
Situación de mercado complementario mayor: comprende aquellos sistemas que si bien no se hallan inmersos en un contexto de mercado, poseen sin embargo una significativa proporción (más del 50%) de su matrícula en instituciones privadas, usualmente dependientes del gobierno en cuanto a su financiamiento, el cual proviene por consiguiente, mayoritariamente, de fuentes públicas. En esta situación, que ocupa el cuadrante superior izquierdo del mapa, se encuentran los sistemas de Gran Bretaña y Holanda, cuya matrícula se radica toda ella en instituciones privadas dependientes del gobierno, y el de Bélgica, donde más del 50% de la matrícula total de educación superior se encuentra localizada en este tipo de instituciones. Casi por definición, también en estos casos el gobierno emplea mecanismos e instrumentos de mercado para financiar a las instituciones, como muestra el hecho de que les reconozca a ellasen su totalidad o a un número significativoel estatuto de agentes privados. De hecho, en la literatura se considera usualmente a Holanda y Gran Bretaña como sistemas-laboratorio en cuanto a experimentación de modalidades de financiamiento institucional con el uso de medios de mercado (Salerno 2004; Williams 2004; OECD 2004; Kaiser et al 2003).
Situación de mercado complementario menor: comprende a los sistemas ubicados en el cuadrante inferior izquierdo, donde en un contexto general de coordinación político-burocrática, el financiamiento es mayoritariamente público y la matrícula en instituciones privadas es relativamente baja.
Para efectos del análisis pueden distinguirse varios subgrupos de sistemas que se hallan en esta situación, localizados en distintos puntos según sus diferentes grados de privatización. En algunos casoscomo los de México, Malasia, Polonia y Portugalla incidencia de la matrícula en instituciones privadas es significativa (más del 25%), pero estos sistemas difieren entre sí, a la vez, por la proporción de recursos provenientes de fuentes privadas que bordea un 30% en los casos de México y Polonia y se reduce a menos de un 10% en el caso de Portugal para caer prácticamente a cero en el caso de Malasia. Argentina y Nueva Zelanda exhiben un grado relativamente alto de dependencia de recursos provenientes de fuentes privadas (más de un tercio), pero con un nivel de matrícula privada por debajo del 25%. A su vez, el sub-cuadrante sur-oeste interior agrupa a un conjunto variado de sistemas donde tanto la incidencia del financiamiento privado como de la matrícula privada son menos decisivos, lo cual no impide sin embargoalgo que nuestro mapa no permite captarque incluso en varios de estos casos los gobiernos coordinadores del sistema empleen suplementariamente mecanismos e instrumentos de mercado en distintos grados. No referimos a Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia, Alemania Portugal y Suecia. Ver Kaiser et al 2003. Adicionalmente, para el caso de Francia ver Chevallier 2004 y, para el de Portugal, Teixeira, Rosa y Amaral 2004).
Hasta aquí Brunner.
Colombia estaría en una situación de mercado complementario entre menor y mayor.
Hay que reconocer que la financiación de la educación superior se ha desplazado hacia un híbrido que se alimenta de lo público y de lo privado.
Esta realidad que es insobornable, nos debe impulsar a considerar variantes, que defiendan lo público, con conocimiento de causa.
De nada nos sirve encapsularnos sin reconocer lo que está ocurriendo en el contexto internacional. Hay que aceptar como norma general la existencia de lo público y de lo privado en la oferta, y además, que la financiación tanto proveniente de lo público como de lo privado, puede alimentar una y otra oferta sin que ello determine ni la calidad, ni el acceso de los ciudadanos: ello, dependerá de las formas, métodos, variantes y esquemas utilizados en cada caso. Eso es lo que nos muestra la realidad mundial.
Veamos el caso de las instituciones privadas en Colombia.
Solíamos decir que las universidades privadas eran de baja calidad y que no hacían investigación; cada vez es más difícil sostener esta argumentación. Hay universidades privadas de muy buena calidad y que hacen investigación.
También, afirmábamos que el pueblo para acceder a la educación superior, no tenía sino la vía de las universidades estatales; pues bien, cada día esta aseveración es contradicha por la realidad; muchas universidades privadas están educando jóvenes provenientes de los estratos 1 y 2 con buena calidad. Para ello, el crédito ACCES del Icetex que ofrece tasas subsidiadas y garantías mínimas, ha sido determinante.
El 88% de los créditos de pregrado del Icetex están colocados en las IES privadas. Ello, determina que el 26.4% en promedio, de toda la matrícula de las instituciones de educación superior privada, está financiada por créditos del Icetex y la composición de estos créditos es mayoritaria para los estratos 1 y 2.
La Universidad de Manizales, ciudad que nos alberga hoy, es un buen ejemplo de lo que estoy afirmando.
Pero además, se ha descubierto que el uso de los créditos tiene otros efectos colaterales que lo hacen aconsejable. Un reciente estudio contratado por el Icetex con el Centro de Estudios Interdisciplinarios sobre Desarrollo -CIDER- de la Universidad de Los Andes, arrojó las siguientes conclusiones:
– Los alumnos que cuentan por lo menos con un desembolso de ACCES presentan una menor deserción en todos los semestres que aquellos que no son beneficiarios.
– Los alumnos que cuentan con dos o más desembolsos presentan una menor deserción que aquellos que solo reciben un desembolso.
– Se presenta una aprobación más alta para alumnos que son beneficiarios de ACCES en comparación con los no beneficiarios.
– Para todas las IES según su carácter, el tiempo de graduación de los beneficiarios de ACCES es menor que el presentado por los alumnos no beneficiarios.
– Ser beneficiario de ACCES disminuye el riesgo de deserción de la educación superior en un 22%.
Algunas de estas conclusiones ya habían sido encontradas por un estudio anterior de la Universidad Nacional de Colombia.
También se ha argumentado que se está comprometiendo a los estudiantes con créditos que no podrán pagar por el bajo nivel de remuneración del mercado, o peor aún que no puede garantizarse que obtendrán empleo y quedarán hipotecados de por vida.
Objeciones estas, válidas a primera vista, en razón a la ausencia de información pertinente, pero que debemos reevaluar a la luz de la información que empieza a estar disponible.
Acaban de entregarse los resultados de la última evaluación del mercado laboral de la educación, sobre los años del 2001 al 2007, para un total de 884.893 registros de títulos en educación superior de los niveles técnico profesional, tecnólogo, profesional universitario y de posgrado.
Los resultados fueron obtenidos cruzando la información de las IES con las bases de datos de seguridad social del Ministerio de Protección Social y del Ministerio de Hacienda; estas bases, suministran información sobre el número de semanas cotizadas y el ingreso base de cotización.
¿Cuáles son las particularidades que arroja el observatorio con relación a la vinculación de los egresados al mercado laboral?
A partir de la información suministrada por las instituciones de educación superior, se validaron los documentos de identificación de los graduados con la Registraduría Nacional y se integró la base resultante con las bases suministradas por los Ministerios de Protección Social y de Hacienda y Crédito Público.
De acuerdo con este cruce de información, se encontró que del total de graduados de la educación superior entre 2001 y 2007, el 83% aporta al Sistema General de Seguridad Social y que el porcentaje aumenta, en general, a mayores niveles de formación.
En este sentido, de cada 100 personas que se graduaron en el 2005, 77 estaban cotizando al SGSS un año después de haberse graduado, mientras que para el año 2006, 88 de cada 100 egresados cotizaban al sistema al año de obtener su título.
El Ingreso Base de Cotización (IBC) de los graduados de la educación superior permitió realizar un diagnóstico del salario promedio de los egresados del 2006, es decir, que llevan un año o menos de graduados. Los egresados técnico-profesionales tienen un IBC promedio de $905.473, los tecnólogos $1.018.767 y los universitarios $1.334.171. Por su parte, el IBC promedio para los graduados de especialización es de $2.462.994, para los de maestría de $2.988.516 y de $4.398.220 para los graduados de doctorado.
Interesante observar el incremento que tuvo en promedio el salario de los técnicos profesionales entre el 2006 y el 2007. Su ingreso real pasó de $790.183 a $905.473, lo que equivale a un aumento del 14,6%, mientras los graduados de tecnológica subieron 3,2% y los de universitaria 2,8%.
Al desagregar la información por sexo, se encuentra que las mujeres ganan en promedio 17,4% menos que los hombres.
Por ejemplo, mientras que un hombre con título tecnológico gana en promedio $1.097.823, las mujeres con el mismo título reciben $936.508. La mayor diferencia salarial se encuentra en los graduados de especialización y maestría, niveles en los cuáles los hombres reciben en promedio 21% más que las mujeres.
Hasta aquí los datos del Observatorio Laboral de la Educación.
Esta información puede explicar porqué ha tenido tanto éxito el crédito educativo para la educación superior privada. Una encuesta de reciente aplicación a los rectores acerca de la percepción sobre el Crédito ACCES, contratada por el Icetex, en el caso de las instituciones de educación privadas, determinó que el 91.2% de ellos considera el crédito educativo importante para la sostenibilidad financiera de las instituciones, así: importante en un 37.9%, muy importante 27.1% y fundamental un 26.2%.
La crisis económica del 99 fue sentida por las universidades privadas, y la decisión de las universidades públicas de aumentar sus cupos de ingreso complicaron más la situación para estas universidades; tienen razón los rectores cuando afirman que el crédito ha sido importante para su sostenibilidad financiera. Ello, les permitió sortear el temporal. Lo que haga el sistema público repercute en el sistema privado, al menos hasta ahora. El crecimiento de las públicas contrae la demanda.
La demanda por el crédito del Icetex ha venido en aumento, en el último informe para el período Noviembre 29 de 2007 a Marzo 27 de 2008, solo pudo atenderse el 44% de la demanda en ACCES y el 67% en los préstamos de pregrado mediano plazo. Aquí, se nota la existencia de un espacio grande para seguir avanzando. Podríamos decir que se requieren más recursos.
Cómo fondear el Icetex más allá de los esfuerzos que se han hecho, para poder atender una demanda creciente se vuelve una prioridad.
Hay que reconocer que junto a los créditos ACCES se está entregando un auxilio de sostenimiento equivalente a $500.000 semestrales a aquellos estudiantes de Sisben 1 y 2 y que el programa Familias en acción entrega un subsidio similar a quienes hagan parte del programa y accedan a la educación superior.
Esto no quiere decir que estemos frente a una solución perfecta, seguramente se tendrán que hacer ajustes a futuro en la concepción y modalidades de los créditos. Pero hay que reconocer el éxito del nuevo Icetex en su estrategia de crédito, reconocimiento que ya se le hace en el plano internacional como entidad líder.
El caso de la educación superior estatal, es totalmente diferente, su financiación no depende de las matrículas, recibe transferencias del Estado central y/o territorial. Las matrículas por lo general, no son una barrera de entrada.
No vamos a discutir los costos de matrícula porque ellos no pueden alterarse, dado el carácter social de nuestra labor, so pena de desquiciar el carácter público de las instituciones. Lo concreto, es que ya existe una estructura de costos de matrícula, que no es capaz ni será capaz de soportar los gastos crecientes como ha sido suficientemente discutido y explicado.
El crecimiento en los últimos años de la matrícula en las universidades públicas, ha sido por cuenta de mayor eficiencia y algo muy marginal, a pesar de los esfuerzos, por los recursos propios que han generado las universidades.
Durante lo corrido de este siglo, la matrícula en las universidades públicas se ha más que duplicado, mientras la privada apenas se mantuvo.
Ello, permitió que las universidades públicas recuperaran el terreno perdido frente a las privadas; recordemos que de una relación 30-70, que tuvimos a finales del siglo pasado, hemos pasado prácticamente a un equilibrio, con un poco más para la pública.
No podemos ignorar que el crecimiento de las públicas se ha hecho prácticamente con los mismos recursos de transferencia del Estado en precios constantes.
Puede confesarse que había ineficiencias en el sistema público, pero igualmente debe admitirse que la situación ya es insostenible. No hay mayor elasticidad para soportar una estructura de costos que va por lo menos tres puntos más allá de la inflación, con una estructura de ingresos que apenas se mueve con la inflación.
Este desbalance, esencialmente se explica por el crecimiento de los costos más allá de la inflación, tanto los generales como los de nómina; esta última desequilibrada aún más por la naturaleza de la remuneración de los docentes, cuyo salario crece, además del reajuste anual, con base en un puntaje que se mueve con la producción intelectual de los mismos. Hecho apenas justo, e incluso insuficiente, pero que la Ley 30 de educación superior no previó de manera explícita, en los artículos 86 y 87.
Este fenómeno de corte acumulativo que llamamos desfinanciamiento estructural sistemático, requiere de una solución igualmente estructural.
El Estado debe concurrir con recursos frescos a balancear el déficit sistemático que las universidades han soportado hasta hoy, pero con inmensos sacrificios, al punto que su viabilidad está amenazada.
La calidad es un atributo que debe ser conservado sin discusión. La calidad se demuestra y no admite politizaciones.
Pero seamos positivos, pensemos que el Estado concurrirá a solucionar el problema de desfinanciamiento. No puedo además imaginar que nos condene a la iliquidez cruzándose de brazos, esperando a que la crisis lo obligue a reaccionar.
Por eso quisiera mirar más allá de la coyuntura.
De ahí en adelante ¿qué sigue?
¿Se van a congelar las universidades en lo que están, no van a crecer más en número de estudiantes y en nuevas ofertas, dejando por fuera a miles de personas que requieren su ingreso a la educación superior?
Como está la política pública hasta ahora, yo diría que ésa es la suerte, a no ser que se tracen nuevas reglas de juego para la financiación del sector.
Hay que buscar opciones.
Yo propongo que el Estado le transfiera a las universidades un valor por estudiante matriculado semestre en las nuevas ofertas que sea de su interés promover; ello, haría mucho más fácil llegar a los sectores en debilidad y sobre todo promover ciertas áreas del conocimiento deficitarias en Colombia. Sería algo así como orientar un mercado que de todas maneras es imperfecto.
Lo que acabo de decir, además de ser polémico, incomoda a los defensores a ultranza del modelo de financiamiento 100%.
Pero considero que la autonomía universitaria, también puede usarse para encontrar opciones de defensa de la propia universidad pública desde adentro.
Así como los sistemas nacionales son diversos y combinan distintas variantes de financiación y de instituciones que oscilan entre lo público y lo privado, así también cada institución debiera organizar internamente sus ofertas moviéndose en todo el espectro, sin talanqueras. De hecho, ya los posgrados obedecen a la lógica de la sostenibilidad en la mayoría de las universidades públicas; transferir el subsidio recibido a los posgrados es un lujo que muy pocos pueden darse.
Si existe demanda, aparece el proveedor. No podemos hacernos ilusiones pensando que una sola forma de concebir el financiamiento de la educación superior es viable en el contexto actual.
Lo más fácil y aplaudido sería lanzar un grito contra la privatización, ¿y mientras tanto qué? ¿Los intereses sociales en concreto qué? Estos no dan espera al surgimiento de un modelo ideal, que entre otras cosas no conocemos.
Viene una ola de bachilleres en crecimiento como fruto de la política de aumento de cupos en la educación básica y media; se espera que para el 2010 tengamos casi 100.000 bachilleres adicionales.
¿Cómo atender esta demanda agregada? ¿Se la dejamos a la educación privada? No estoy de acuerdo.
Cerrarles la entrada a los demás cuando uno esta adentro es muy cómodo, pero injusto.
Creo que el Estado debe transferir los recursos que requiere el sistema público de educación superior para su funcionamiento.
Las universidades hemos aceptado recibir recursos nuevos con condiciones, estamos convencidas de que exigir recursos en abstracto, automáticos, es una prédica facilista que no va a ser exitosa.
La eficiencia de los sistemas debe ser transversal a todos los modelos e ideologías, mal haríamos en usar inadecuadamente los recursos públicos o en evadir el control social sobre los mismos.
Pero así mismo, creo que las universidades no pueden reducir su propuesta solo a pedir recursos, estimo que deben moverse con creatividad en el contexto que la realidad presenta; una educación cada vez más orientada a las necesidades, pero cuidando lo social. Hay que construir opciones, usando la capacidad instalada con audacia. Hay espacios de trabajo disponibles que pueden llenarse, si nos animamos a usar distintas alternativas.
Me refiero a mantener los dos regímenes, el que pudiéramos llamar público tradicional y otro que construya ofertas cobrando matrículas diferenciales que permitan hacer las ofertas sostenibles y atienda las necesidades del mercado y de la sociedad. Hasta que el Estado no cambie su política, no hay otro camino.
Unas ofertas no niegan a las otras.
En la Universidad Tecnológica de Pereira un 10% de la matrícula de pregrado, cursa estudios en propuestas de matrícula diferencial. Tenemos 1.200 jóvenes estudiando ingenierías Industrial, Mecánica, Electrónica, de Sistemas y computación, y el primer ciclo de Ingeniería Mecatrónica, Técnica Mecatrónica, en horario nocturno y de fin de semana, pagando 2.7 salarios mínimos legales mensuales vigentes, un poco más de un millón doscientos mil pesos de matrícula semestral.
Son jóvenes en su mayoría trabajadores, que no habrían tenido opción de estudiar de otra manera.
Los créditos del Icetex también han sido muy importantes en estas ofertas.
Hace cuatro años cuando iniciamos las ofertas, fue la de Troya; se nos acusó de buscar subir las matrículas, que era el comienzo de una operación privatizadora; soportamos un paro prolongado. Hoy es un tema superado, los dos regímenes conviven sin ningún tipo de consecuencias.
La composición de la matrícula en la UTP antes que disminuir la presencia de sectores en debilidad, está mostrando un ascenso de estos sectores; más del 50% pertenece a los estratos socioeconómicos 1 y 2. Más del 85% a los estratos 1, 2 y 3.
Naturalmente que no todo el mundo está de acuerdo y eso es propio de la academia, es consustancial a su esencia. Jamás podremos tener a todo el mundo de acuerdo. Quizás por ello, estas innovaciones solo prosperan trabajando con los que quieren y apuestan.
Para finalizar es bueno recordar que la masificación de la matrícula ha traído aparejados problemas nuevos que exigen miradas diversas de las universidades. Y esas miradas requieren intervenciones financieras y nuevos enfoques metodológicos de lo que últimamente llamamos responsabilidad social universitaria.
No es este el objeto del foro, pero lo dejo advertido como un asunto que complica aún más la situación del financiamiento universitario y hace más urgente resolver el problema de financiamiento de la educación superior pública.
Debe quedar claro que cualquier política de financiación de la educación superior pública debe garantizar el acceso de la población en condición de vulnerabilidad y proveer los recursos para el adecuado desarrollo de la universidad pública. Las universidades estamos abiertas a considerar alternativas; el Gobierno tiene la palabra.
Muchas gracias,
LUIS ENRIQUE ARANGO JIMÉNEZ
Rector
Universidad Tecnológica de Pereira
Fecha de expedicion: 2008-05-12